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专卖立法,行业立基,发展立本。

为什么对一个行业的管理要上升到法律高度?

为什么在统和分、放与管的博弈中既需要强有力的制度约束,又需要不断完善的制度韧性?

实施国家烟草专卖制度,有着深刻的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。各个国家的国情不同,各个行业的情况也不同,其管理制度和管理方式是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。

  专卖制度 奠基立柱

作者:本刊记者 黄雪琴/文  来源: 《中国烟草》2019年第19期 总第658期 第31-33页 2019-09-27
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实体“初建”

回顾新中国成立以来中国烟草的发展历程,可以得出这样的启示:烟草行业“分散衰败,集中兴旺”。

大生产优于小生产,集中生产优于分散生产,联合生产优于单个生产。上世纪五六十年代,托拉斯首先在轻工业部管辖的烟草工厂试办,实践证明,对于一些关系到国计民生而又适于实行集中领导、统一管理的企业,用公司的形式合理组织起来,方向是对头的,效果也是良好的。

自烟草托拉斯撤销后,烟草行业的管理体制又回到分散管理的老路,出现了卷烟生产盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严重局面。乱局难解,原因多方。其一是计划外烟厂“野蛮生长”,如杂草一般破坏经济发展的土壤与环境。其二是管理烟草业务经营的“婆婆”太多,轻工部、商业部、供销合作总社分别掌管着卷烟生产、卷烟销售与原料供应,“三个婆婆唱不好一台戏”,家财难守、家业难兴、家风难振。

据轻工部1977年调查,我国在十年“文化大革命”期间,新建计划外小烟厂高达二百多家,大大超过当时国家计划内卷烟厂的数量。据不完全统计,由于计划外烟厂存在并引起恶性竞争,仅在1971年~1978年间,国家在卷烟方面的利润就少收了六亿多元。

事在四方,要在中央。发展大国经济,就要树立大棋盘思维,克服“小九九”心理。1977年,发展经济提上日程,“拿米下锅”迫在眉睫。此时的全国财政收入却只有874.46亿元,尚不够建造一个三峡工程,更别说用于方方面面的统筹兼顾,烟草等重要行业财政贡献上的缺位也导致社会主义经济建设举步维艰。

混乱薄弱的烟草工作局面,亟待“专卖”这只大手对烟草统抓统管,用“大家长”来振兴“大基业”。轻工业部根据当时国务院领导的指示,起草了《关于实行烟草专营的报告》,并于1981年5月11日上报国务院。国务院一个星期后即5月18日批转了《报告》,决定对烟草行业实行国家专营,决定成立中国烟草总公司,以进一步“加强对烟草行业的集中管理,改善市场卷烟供应,增加国家财政收入”。除烟草行业外,丝绸、石化、有色金属、船舶、汽车等行业也分别组建总公司。

1982年1月1日,中国烟草总公司正式成立。1983年9月国务院颁布《烟草专卖条例》,1984年1月国务院同意将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局,与中国烟草总公司“一套机构、两块牌子”,直接受国务院领导,实行烟草专卖制度和集中管理体制。

做实经济实体,才能发展实体经济。总公司成立后,行业进行了组建上划工作,形成了供产销、人财物、内外贸集中统一管理的专卖体制,全产业链运作模式极大节省了内部交易成本,有力带动了发展“含金量”提升。1982年~1990年,9年间全行业实现税利比新中国成立后的前32年税利总和还高出50%以上。

行业集中统一管理的优势是显而易见的。当时中央曾多次明确指示:技术引进和设备引进,要力求避免重复,加强综合平衡,讲究经济效果。行业组建前,一些省份纷纷同外商洽谈,造成混乱局面,有些外商趁机推销旧机器,或抬高价格出售设备;行业组建后,由总公司集中企业设备引进需求,再统一与外商谈判,不管是型号匹配还是价格制定都经严格论证,有效避免了“肥水流到外人田”。

产业链“大串联”,管理上“大一统”,有利于集中力量办大事,通过在产品结构、产业配套、设备改造、技术进步、人才培育上狠下功夫,行业发展的速度、广度、均衡度以及对消费需求的适应度明显提升,“含新量”充分彰显:

从1981年到1990年,甲级烟产量增长6.98倍,滤嘴烟产量增长15.3倍;大中型骨干企业开展了技术改造,行业技术装备落后的状况得到初步改变;建成了中美合资南通醋酸纤维有限公司一期丝束工程,结束了烟用醋纤丝束全部依赖进口的局面;推广了烟草薄片、膨胀烟丝、水松纸打孔、高透气盘纸等新技术与新工艺。主要物质消耗逐年降低,1990年单箱卷烟耗烟叶为52.6千克,比1985年降低了4.2千克。

实践证明,严格实行高度的集中统一管理体制是提高效益的根本途径。十年间行业发展成果丰硕,专卖制度的优越性初步显现。

立法“铸建”

“剧是必须从序幕开始的,但序幕还不是高潮”“更值得骄傲的还在后头”。

1991年6月29日,第七届全国人大常委会通过《烟草专卖法》 /本刊资料

对于行业来说,1992年,是一个值得载入史册的年份。1月1日,《中华人民共和国烟草专卖法》正式施行。这一天,也是中国烟草总公司成立10周年庆祝日,时隔十年,行业改革发展又迎来了新的重大举措,开启新的篇章。

对一个行业的管理上升到法律高度,在国际上并不多见,除非这个行业是烟草行业。当时世界上有70多个国家以立法的形式对烟草实行专卖。从这些国家的经验来看,严格的专卖管理制度对保证国家经济稳定起到了有益作用,也有助于限制烟草及其制品的生产规模和流通范围。特别是大部分发展中国家,对烟草的管理都制定了严格的规定,许多国家还专门制定和颁布了专卖法规。

我国专卖制度实施十年后,行业发展也进入了瓶颈期,行业历经第一个发展周期的上升阶段并达到峰值后进入了下行阶段,税利增长“拐点”已经到来。正如1991年全国烟草专卖局长、公司经理座谈会指出,烟草行业客观上正处在一个历史性的转折时期,发展中的矛盾和问题也暴露得越来越明显。主要是三大要害:一是产销失衡制约烟草行业健康发展;二是卷烟市场混乱的局面亟待得到有效控制;三是卷烟工业企业的亏损局面十分严重。1991年,烟草企业潜亏挂账数额巨大,年利息达4亿元左右,一般企业早已资不抵债。如果没有银行贷款支持,相当一部分企业早已亏损破产。

问题缘何产生?主要还在于“散”的力量超过了“统”的力量,《专卖条例》的法律地位不高,缺乏强制执行措施。由于是行政法规,很多地方政府和有关部门将其视为三等法规或“行业法规”而大打折扣。如在安排烟叶种植调拨、卷烟生产计划时地方政府干预很大;在查处烟草违章案件中有关部门互相扯皮、推诿,致使一些问题得不到及时妥善处理。

一方面《条例》“集中管理”的效力不够,另一方面地方经济“分而治之”的动力十足,财政分灶吃饭体制与烟草集中管理体制的矛盾十分突出。

早在1985年,在行业组建上划后期,总公司领导就深刻感受到:行业“建起来”艰难,“管起来”同样艰难。同年,总公司与中国社会科学院工业经济研究所成立课题组对行业情况开展调研,并在课题成果《我国烟草行业提高经济效益的研究报告》中提出,“烟草公司成立后生产和税利大幅度上升,同时也遇到了严重的困难,出现了烟叶种植收购、烤烟调配、卷烟生产和卷烟调配四个方面的失控”。报告中提出了四个失控,其实根本就是没有控制。在这种情况下,烟草作为直属国务院的大行业,需要重新建立一套管理体系。由此课题组也向国务院提出了两个建议:一是要出台《烟草专卖法》;二是要出台专卖税。

《中华人民共和国烟草专卖实施条例》新闻发布会 /本刊资料

行业的发展得到了国务院的高度关注和大力推动,1986年国务院对设置专卖税方案作出正式批示,决定将之放在国家财税体制改革(划分中央税种和地方税种)时一并考虑解决。对于出台专卖法,国务院给予大力支持,并于1987年要求国家局负责起草。在国务院法制局的参与下,国家局相关部门在总结实施《烟草专卖条例》及其《施行细则》等烟草专卖法规、规章经验的基础上,参考国外烟草专卖管理的做法及资料,起草了《烟草专卖法》(征求意见稿)。在广泛征求各省区市烟草专卖局和司法部门以及国务院各有关部门的意见后,又邀请全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、社会科学院法学所、工经所、国务院法制局和高等院校的法律专家进行论证,先后八易其稿,于1988年9月报国务院。

经多次调研座谈,1990年4月24日,国务院第58次常务会议讨论并原则通过了《烟草专卖法》(草案),1990年6月由李鹏总理提请全国人大常委会审议。6月下旬,七届全国人大常委会第14次会议对《烟草专卖法》(草案)进行初步审议。此后又历经一年的反复论证和修改完善,1991年6月29日,七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》,国家主席杨尚昆以中华人民共和国主席令(第四十六号)予以公布,至此一部符合我国国情、体现我国烟草专卖特色的《烟草专卖法》最终出炉。

《烟草专卖法》从起草到通过历经五年时间,这五年的艰辛历程,也是对其不断扩大认同的过程。国家局原局长江明参与了立法全过程,他回忆当时的感受就是:“人们对普遍性的东西容易共鸣,而对特殊性的东西则不容易认同,这似乎是一种习惯性的规律。”面对各方声音,求解最大公约数只能靠最大限度地沟通和解释,“磨破嘴”“跑断腿”成为常态,但最终起决定力量的还是国家意志。国家以法律之手对烟草专卖制度进行“浇铸”强化,也意味着日后烟草行业必须在国民经济发展中更好扮演特殊而重要的角色。

精神“共建”

专卖立法,开历史先河,立行业基石,树法律权威。《烟草专卖法》是我国一部重要的经济立法,也是我国烟草行业有史以来第一部烟草专卖法典,同时也是我国烟草专卖事业一个新的里程碑,它标志着我国烟草专卖法制建设进入一个新的发展阶段。

《烟草专卖法》是在我国烟草行业实行集中统一管理10年、《烟草专卖条例》颁布8年后制定的。专卖立法体现了承接性,将行政法规上升为法律,是对《烟草专卖条例》的完善和提升;彰显了时代性,把维护消费者利益和人民健康与促进烟草行业发展、保证国家财政收入结合起来,寓权益保障于行业发展之中;显示了兼容性,《烟草专卖法》是关于烟草专卖的特别法,较好处理了经济管理的共性与专卖管理特性的关系,明确了烟草专卖部门与有关行政执法部门和职责权限。妥善调整中央、地方、企业和公民个人之间的利益关系,体现了大的方面管住、小的方面放活的原则。

《烟草专卖法》对行业的影响是全局而又深远的,对中心工作的推动可谓立竿见影。《烟草专卖法》是烟草企业从事生产和业务经营活动的法律保障,守法者得保障,违法者必追责。如在当时限产压库工作中,国家局十分强调一定要运用法律手段保障计划的严肃性,对超计划生产的企业要坚决依法制裁。

《烟草专卖法》给行业干部职工带来了生产观念和价值理念上的深刻蜕变,引导人们彻底扭转轻视产品质量和消费利益的倾向,正如国家局原副局长关政林所讲的“从专卖管理目的看,过去偏重于抓产值、抓利税,今后要充分注意,维护消费者利益,这是专卖的要求,产品质量必须合格,而且要求逐步降低焦油量,在提高产品质量,维护消费者利益的前提下,保证国家的财政收入。”

对外是“尚方宝剑”,对内是“紧箍咒”,《烟草专卖法》“一把尺子量到底”,既保护行业的发展,也规定了行业所承担的法律责任,尤其是对烟草系统的干部职工规定了更加严格的法律责任,这就要求全行业必须始终坚守严格规范这一生命线,高度自律,不谋私利,出现任何触碰和突破法律底线的行为无异于自毁长城。手握利剑,心怀敬畏,正是每一位烟草干部职工应时刻保持的状态和心态。

实践决定认识,认识反作用于实践。专卖立法之后,全行业在法制轨道上开展工作,不断深入思考“我是谁、为了谁、依靠谁”等哲学命题,逐渐在国家、行业、社会的坐标系找准自身定位,并由此提炼形成“两个至上”行业共同价值观,让烟草人心灵为之净化、精神为之升华、动力为之倍增。可以说,一部专卖法典更新了行业的自我认知,也催生了行业的自我完善。此后烟草行业改革思路无一不是在“两个至上”的牵引下开拓,改革路线无一不是在坚持烟草专卖制度的前提下推进,并通过改革不断巩固和完善烟草专卖制度。专卖制度的硬实力与“两个至上”的软实力相辅相成,共同铸就了中国烟草的综合竞争力。

(栏目责编/武玉军 wuyu333@sina.com)

编辑:李东军

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